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Reformas a la ley orgánica de la SAT...¿ayudan?

  • Por Mario Archila
18 de noviembre de 2013, 22:11
Uno de los defectos que presenta la reforma a la ley orgánica de la SAT es que parece convertir a la institución en un ente más represivo que técnico.

Uno de los defectos que presenta la reforma a la ley orgánica de la SAT es que parece convertir a la institución en un ente más represivo que técnico.

I. Hay que abordar el tema desde una perspectiva de los principios “filosóficos”, si se quiere, de lo que las reformas buscan lograr.

El Decreto 13-2013 del Congreso incluye estas reformas a partir del artículo 70.

 El artículo 70 incorpora algunas cosas interesantes:

  1. SAT deberá participar en la elaboración del anteproyecto del presupuesto de ingresos, en cuanto a la definición de las metas de recaudación.
  2. Participar en la política de combate al contrabando y defraudación aduanera y tributaria. Para ello, dice el decreto, contará con la colaboración de las entidades del Estado que correspondan.
  3. Presentar las denuncias que procedan e incautar y consignar las mercancías que estén a la venta y que no se documenten con las facturas de compras o declaraciones de importación correspondientes, para lo que deberá contar con el auxilio de la fuerza pública y el Ministerio Público.
  4. Realizar, con plenas facultades, por los medios y procedimientos legales, técnicos que estime convenientes, las inspecciones, investigaciones y verificaciones necesarias para el combate al contrabando, defraudación aduanera y tributaria. Para el ejercicio de estas funciones contará con el apoyo de las demás instituciones del Estado.
  5. Participar en la propuesta de estrategias apropiadas para la ampliación de la base tributaria, a través de la incorporación de sectores económicos que se encuentran fuera del sistema tributario.
  6. Actualizar y planificar anualmente las políticas para mejorar la administración, fiscalización, control y recaudación de los tributos, simplificando los procesos y procedimientos para su ejecución y cumplimiento utilizando los medios, mecanismos e instrumentos tecnológicos que contribuyan a alcanzar dichos objetivos. Para el efecto, podrá suscribir convenios de cooperación que considere procedentes.
  7. Todas aquellas que se vinculen con la administración tributaria y los ingresos tributarios.
  8. Para el cumplimiento de estas funciones la Superintendencia de Administración Tributaria, deberá contar con unidades específicas de inspección, investigación y verificación para efectos tributarios y con la finalidad de combatir el contrabando, la defraudación aduanera, la evasión y la defraudación tributaria; para lo cual podrá inspeccionar con el auxilio de las autoridades competentes de seguridad, entre otros, contenedores, camiones y otros medios de transporte terrestre, lacustre o aéreo dentro del territorio nacional. Dichas unidades tendrán las funciones y atribuciones que el Reglamento de esta Ley establezca y no podrán tener la categoría de Intendencias.

Es positivo que SAT tenga participación en la estructuración del presupuesto, principalmente en cuanto a los ingresos que le corresponde recaudar.
Mario E. Archila
, abogado tributarista

En este bloque, encuentro, personalmente, el traslado de atribuciones de las fuerzas represivas a la Administración Tributaria. Es positivo que SAT tenga participación en la estructuración del presupuesto, principalmente en cuanto a los ingresos que le corresponde recaudar y sea un actor en dicha tarea. Con esto, quizás, evitemos los desagradables episodios de desacuerdo entre Ministros de Finanzas y Superintendente de Administración Tributaria. Pulso que ganó, al final, el Superintendente, aunque ya destituido, pues sus estimaciones eran las apropiadas.

Ahora para el combate al contrabando y defraudación, es obligación de cualquier funcionario interponer las denuncias respectivas y SAT ya podía participar como querellante adhesivo. Considero que no era necesaria una modificación a la ley orgánica de SAT para que pudiera ser parte de las políticas de combate a contrabando y defraudación, aduanera o tributaria, toda vez que ya era un afectado directo el fisco.

Pareciera que regresamos a los tiempos de la Policía de Hacienda
Mario E. Archila
, abogado tributarista

El punto 3 arriba mencionado, me parece totalmente “grosero”, para colocarle algún adjetivo. El simple hecho que la Administración Tributaria pueda por sí requerir el auxilio de la fuerza pública para incautar mercancías da lugar a sospechar que ocurrirán abusos. Comprendamos que no toda la mercancía legal cuenta con factura o declaraciones aduaneras de importación. La venta de bienes de segunda mano, por ejemplo, no tiene esa documentación o la mercancía artesanal y de pequeños productores agrícolas, en la economía de subsistencia, pueden ser legalmente adquiridos y no contar con esa documentación; sin embargo, lo que preocupa es la incautación para “que se defienda” un contribuyente en el futuro. El procedimiento legal actual permite que SAT interponga denuncias y conforme los medios probatorios suficientes, se pidan medidas cautelares a los tribunales específicos. Igualmente, el punto 8 arriba mencionado, sobre la capacidad de inspeccionar transportes, pone la duda respecto a su alcance, ya que la inspección de vehículos, según la constitución, requiere orden de juez o motivación suficiente. De la redacción pareciera que regresamos a los tiempos de la famosa policía de Hacienda. Me causa duda el alcance que se le dará al texto una vez inicien las autoridades a hacerlo valer.

Las demás son facultades que ya estaban, de alguna u otra manera, reguladas en otros cuerpos legales. La intención atrás de la creación de SAT como una Superintendencia con un alto grado de autonomía era, precisamente, sacar el poder político del manejo de la recaudación, a modo que fuera un ente netamente técnico e independiente quien se encargara de administrar, recaudar y fiscalizar a los contribuyentes, alejada de la posibilidad de utilizarla como mecanismo de extorsión “legalizado” o para revanchas y venganzas políticas o empresariales, por quien ostentara el poder. Es así que no veo que estas reformas vayan en esa línea, sino en convertir a SAT en un instrumento policiaco y represivo.

II. En el artículo 71, se incorpora a la unidad de contribuyentes especiales, la unidad de control de contribuyentes que gocen de exenciones. En un nuevo tercer párrafo, además, se establece la obligación del Superintendente de presentar anualmente al Directorio un informe en el que conste que se han practicado apropiadamente las políticas de control de estos contribuyentes.

Si bien es útil tener esta unidad, me hubiere gustado ver alguna propuesta acá de cómo lograr ampliar la base de contribuyentes y no simplemente hacer más estricto el cumplimiento de los que están mayormente fiscalizados.

III. Se modifica en el artículo 72, el primer párrafo del artículo 7 y el literal i). Acá suceden 2 cambios importantes. Uno, agrega como función del Directorio de SAT, velar por el cumplimiento de las metas de recaudación y dos, elimina la obligación de publicar los estados financieros de SAT anualmente, sustituyendo dicha atribución del Directorio por la de aprobar la propuesta de metas de recaudación elaborada por el Ministerio de Finanzas para incorporarlo al convenio.

Aunque de forma, es contradictorio que el Directorio tenga la obligación de aprobar la propuesta de Metas, pero no de improbarla. También resulta contradictorio que sea la propuesta que presenta el Ministerio de Finanzas la que debe ser aprobada, cuando en un par de artículos antes se dice que SAT deberá participar en dicha elaboración, por lo que debería ser la que conjuntamente se establezca. Son comentarios a la forma, pero podría causar algún efecto. 

IV. En el artículo 73 se modifica el artículo 13, que regula la forma de nombrar y remover a los Directores de SAT.

Anteriormente, el cargo de Director de SAT era por tiempo indefinido. Ahora, durarán 4 años y podrán ser reelectos. Cada 2 años se sustituirán 2 titulares y 2 suplentes, según su antigüedad en el cargo. Para ello se instalará la comisión de postulación que regula el artículo 9 de la ley Orgánica. Allí participan el Rector y 2 decanos de la USAC, 1 representante de los rectores de las universidades privadas, 1 de los decanos de derecho, 1 de los decanos de las facultades de ciencias económicas y 1 representante de los decanos de las facultades de auditoría de las universidades privadas, así como un representante de los colegios de cada una de dichas profesiones.

El Presidente de la República podrá remover al Superintendente o a los Directores si no cumplen con las metas de recaudación
Mario E. Archila
, abogado tributarista

La novedad es que automáticamente, cada 2 años, se cambiará a 2 titulares y 2 suplentes, pero el Presidente, si ocurre, podrá remover a los Directores en los mismos casos que al Superintendente, de las que resulta vital la establecida en el artículo 27 literal g), ahora modificado por el artículo 75:

“g) No cumplir las metas de recaudación tributaria establecidas en el convenio que se celebre anualmente entre el Organismo Ejecutivo y la SAT, para el efecto dichas metas se establecerán tomando en consideración:

a) Las cifras de recaudación tributaria del año anterior;

b) La situación de la economía;

c) El Presupuesto de Ingresos aprobado por el Congreso de la República para el año correspondiente; y,

d) Plan de recaudación, control y fiscalización.” 

Es así que el hecho de no lograr las metas automáticamente podrán ser removidos. Es esta injerencia del Presidente en elegir a “sus” Directores la que me causa dudas sobre los efectos que se tendrán. Mi preocupación va en dos sentidos:

  1. El aumento que se ha tenido en la criminalización del Derecho Tributario, con mayores acciones penales contra contribuyentes para lograr el pago de obligaciones, aún y cuando no se tengan todos los elementos necesarios para lograr que dichos casos prosperen, pero a la búsqueda de ingresos fiscales.
  2. El aumento que pueda causar de criterios “recaudatorios” y no técnicos para lograr el aumento de la recaudación como protección del puesto.

No niego que los puestos “vitalicios” sean incentivos a la corrupción, no obstante, el rol inicial del Directorio era la de dotar a la Administración Tributaria de un órgano técnico que estableciera, en los casos de contienda con el contribuyente, los parámetros técnicos y criterios institucionales, a modo de eliminar el poder político de dichas resoluciones. Con las modificaciones, los incentivos a dejar de ser un órgano técnico, para ser simplemente un instrumento del poder político en la búsqueda de recaudar, a como dé lugar, es latente.

El tiempo dirá si funciona o no, sin embargo, una ley que otorga facultades a un ser humano debe ser de tal forma que dicho ser humano pueda ser el más corrupto sobre la faz de la tierra y aún así causar el menor daño posible.

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